Historia polskich emerytur

Pobierz PDF i czytaj gdzie chcesz

Emerytury w Polsce mają bardzo krótką, bo niespełna stuletnią historię. Jednak zawiera ona wiele zwrotów akcji, a w ostatnich dwóch dekadach niemal każdy rząd stawia sobie za punkt honoru „uzdrowić" emerytury.

Czytaj także: Czy naprawdę na emeryturę musimy oszczędzać z państwem?

Przez wieki w rolniczej Rzeczpospolitej, tak samo jak w całej Europie, obowiązywała swoista „umowa społeczna". Dzieci zajmowały się na starość zniedołężniałymi rodzicami. Sytuację zmieniła rewolucja przemysłowa, która rozbiła tradycyjne rolnicze struktury społeczne i stworzyła nową klasę robotniczą.

Rewolucja przemysłowa przypadła na czas, kiedy Polska znajdowała się pod zaborami. Stąd polscy robotnicy z emeryturami zetknęli się najpierw w państwach zaborczych. W Prusach od 1889, a w Rosji od 1912 r. robotnicy, także z zakładów na terenie Polski, objęci byli ubezpieczeniem emerytalnym. W Cesarstwie Austrio-Węgierskim system emerytalny funkcjonował od 1906 r., ale obejmował wyłącznie pracowników umysłowych.

Zobacz także: 3 wnioski z badania OBI 2018 w kontekście emerytur

II Rzeczpospolita

Młode państwo polskie, które odzyskało niepodległość w 1918 r., miało przed sobą wiele wyzwań; jednym z nich była polityka społeczna. Wobec dramatycznej walki o granice i kryzysu gospodarczego mogłoby się wydawać, że polityka społeczna powinna zejść na dalszy plan. Jednak u źródeł II RP znajdowały się różne odłamy ruchu socjalistycznego. Sam Józef Piłsudski wywodził się przecież z Polskiej Partii Socjalistycznej, a jego poglądy na sprawy społeczne przed I wojną światową znajdowały się tylko nieco bardziej na prawo, niż komunistów.

Czytaj także: 100 lat polskiej gospodarki na 100-lecie niepodległości

POTRÓJNE KORZYŚCI GOLDENMARK

Podobnie jak w innych dziedzinach życia, także w kwestiach emerytur i ubezpieczenia społecznego zmiany postępowały stopniowo. Początkowo na terenie kraju działały różne instytucje, oferujące różny zakres ochrony. Mówiąc wprost, każdy zabór kontynuował starą politykę.

W maju 1920 r., czyli w samym środku wojny polsko-bolszewickiej, Sejm przyjął ustawę o obowiązkowym ubezpieczeniu na wypadek choroby. W 1923 r. Sejm przyjął ustawę o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy państwowych i zawodowych wojskowych, w 1924 r. o ubezpieczeniu na wypadek bezrobocia, a w 1927 r. prezydent, korzystając z nowych uprawnień, wydał rozporządzenie o ubezpieczeniu społecznym pracowników umysłowych.
O emerytury większości pracowników dbały małe zakłady ubezpieczeń, często branżowe lub działające przy zakładach pracy. Na samym Górnym Śląsku podobnych instytucji funkcjonowało kilkadziesiąt.

Kiedy pod koniec lat 20-tych świat pogrążył się w kryzysie, małe zakłady masowo zaczęły plajtować. Nic dziwnego, skoro np. koszty Zakładu Ubezpieczeń od Wypadków we Lwowie w 1930 r. wynosiły 13,2 proc. dochodów (4,6 mln zł), a w 1933 r. – już 18,4 proc. (4,2 mln zł). W tej sytuacji państwo postanowiło wziąć sprawy we własne ręce i 28 marca 1933 r. Sejm uchwalił ustawę o ubezpieczeniu społecznym, uzupełnioną rozporządzeniem prezydenta RP z 24 października 1934 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym.

Trudno w to dziś uwierzyć, ale receptą na chaos i biurokrację miał być znany i lubiany Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który narodził się w takich właśnie okolicznościach nieco ponad 80 lat temu. Przejął on kompetencje pięciu innych instytucji - Izby Ubezpieczeń Społecznych, Zakładu Ubezpieczenia na Wypadek Choroby, Zakładu Ubezpieczenia od Wypadków, Zakładu Ubezpieczeń Pracowników Umysłowych i Zakładu Ubezpieczenia Emerytalnego Robotników.

Ustawa wprowadzała powszechne ubezpieczenie emerytalne ze składką uzależnioną od wysokości zarobków. Był to system solidarnościowy, w którym obecne pokolenia pracowały na pokolenia emerytów, choć z elementami systemu kapitałowego (ile wypracujesz, tyle dostaniesz).

Wiek emerytalny ustalono na 65 lat. Świadczenia składały się z dwóch elementów: kwoty zasadniczej, takiej samej dla wszystkich emerytów, obliczanej na podstawie średniego wynagrodzenia wszystkich ubezpieczonych w ZUS oraz kwoty indywidualnej, obliczanej na podstawie średnich zarobków ubezpieczonego w trakcie całej kariery zawodowej. Warto zwrócić uwagę, że była to zwykła średnia arytmetyczna, nie waloryzowana o inflację. Wysokość kwoty indywidualnej wynosiła od 10% średnich zarobków (dla osób, które składki opłacały krócej niż 8 lat) do 40% (dla pracowników, którzy opłacali składki ponad 36 lat). Dokładną wartość wyliczano na podstawie liczby „tygodni składkowych". Każdy przepracowany rok zwiększał wysokość świadczenia.

Osobnym systemem emerytalnym objęte były służby mundurowe oraz służba cywilna.

Emerytury w PRL

Komunistyczny rząd Polski uznał ubezpieczenia społeczne za jeden z najważniejszych elementów polityki państwa. Najlepiej świadczy o tym fakt, że dekret o organizacji ubezpieczeń społecznych pojawił się już w piątym numerze Dziennika Ustaw w 1944 r.

Organizacja początkowo opierała się na zasadach przedwojennych. Dopiero w 1951 r. przyszły poważniejsze zmiany. Wówczas w Polsce odeszliśmy od dwuelementowych emerytur. Wysokość świadczeń była ustalana jedynie na podstawie liczby przepracowanych lat. W 1954 r. państwo zlikwidowało osobny system dla służby cywilnej. Poza powszechnym systemem emerytalnym pozostały jedynie służby mundurowe: wojsko, milicja, służba więzienna i UB oraz kolejarze. Zupełnie osobny system ubezpieczeń mieli rolnicy indywidualni i spółdzielcy. Robotnicy rolni, np. w PGR-ach, byli traktowani na równi z innymi robotnikami. W 1958 r. przeciętna emerytura wynosiła ok. 40% przeciętnej pensji.

W efekcie powstały zręby tego, co nazywamy „starym systemem", a który w podstawowych zarysach obowiązywał aż do 1999 r.

Warto zauważyć, że istniało sądownictwo emerytalne, do którego można się było odwołać od decyzji ZUS. Aż do 1980 r. było to jedyne sądownictwo administracyjne w PRL.

Od lat 80-tych XX wieku zaczęło się rozmywanie powszechnego systemu ubezpieczeniowego, poprzez nadawanie nowych przywilejów emerytalnych różnym grupom zawodowym. W 1982 r. nowelizacja ustawy o ubezpieczeniu społecznym dała prawo do przechodzenia na wcześniejszą emeryturę kobietom w wieku 55 lat (o ile przepracowały 30 lat) oraz mężczyznom w wieku 60 lat, o ile mieli I lub II grupę inwalidzką.

Prawo do wcześniejszej emerytury na mocy odrębnych przepisów dostali nauczyciele, górnicy, hutnicy, marynarze, pracownicy lotnictwa. W pewnym momencie sytuacja zaczęła przekraczać granice absurdu. Prawo do wcześniejszych emerytur mieli m.in. cyrkowcy, kaskaderzy (kobiety w wieku 40 lat!), śpiewacy w chórze, artyści teatru lalek czy muzycy grający na instrumencie dętym (ale już nie na innym).

Na początku lat 90-tych rząd masowo wypychał na emeryturę starsze roczniki, by zmniejszyć lawinowo rosnące bezrobocie, wywołane przemianami społeczno-gospodarczymi. Pojawiły się takie cuda, jak „świadczenia przedemerytalne", „emerytury pomostowe" i oczywiście cała masa uprawnionych do wcześniejszych emerytur. W efekcie mało kto czekał z zakończeniem pracy do ustawowego wieku 65 lat (mężczyźni) i 60 lat (kobiety). Polska stała się krajem, który miał najmłodszych emerytów i najzdrowszych rencistów w Europie. Pod koniec dekady stało się jasne, że państwo na dłuższą metę nie udźwignie takiej ilości przywilejów.

Reforma 1999 r.

Kompleksową reformę systemu emerytur podjął rząd Jerzego Buzka, w ramach programu czterech reform. Jej złożenia były absolutnie rewolucyjne. Po pierwsze i najważniejsze, reforma miała zlikwidować przywileje branżowe i ujednolicić system dla wszystkich obywateli. Po drugie Polska miała odejść od systemu solidarnościowego i przyjąć system kapitałowy (ile odłożysz, taka będzie twoja emerytura). Nowymi zasadami miała zostać objęta większość osób urodzonych po 1949 r.

Jak to zwykle bywa, praktyka zweryfikowała ambitne założenia. Przede wszystkim nie udało się wprowadzić jednolitego systemu. Osobne zasady dotyczą górników, sędziów i prokuratorów, służb mundurowych i wojska oraz rolników. Pewne przywileje mają również kolejarze i nauczyciele.
Z problemami wprowadzano system kapitałowy. W nowym systemie, który mimo licznych modyfikacji obowiązuje do dziś, składka emerytalna jest dzielona na dwie części. Jedna idzie do ZUS-u, gdzie jest ewidencjonowana na indywidualnym koncie, a reszta do Otwartego Funduszu Emerytalnego, który inwestuje ją na rynku kapitałowym.

Jak wyliczane są emerytury w nowym systemie? Suma zwaloryzowanych składek z ZUS (I filar) oraz z OFE (II filar) dzielona jest przez przewidywaną długość życia w momencie przejścia na emeryturę (uwaga, nie średnią długość życia w momencie urodzenia). Wynik daje emeryturę. Dla przykładu, jeśli na obu kontach zgromadziłem w sumie 200 tys. zł, a na emeryturze wg GUS-u przeżyję 200 miesięcy, to moja emerytura wyniesie 1 tys. zł.
Rząd przewidział jeszcze III filar. To dobrowolne ubezpieczenia emerytalne związane z korzyściami podatkowymi. Początkowo były to mało popularne Pracownicze Programy Emerytalne (PPE) i Indywidualne Konta Emerytalne (IKE). Od 2012 r. istnieją również Indywidualne Konta Zabezpieczenia Emerytalnego (IKZE), podobne do IKE, ale z inaczej skonstruowana ulgą podatkową. Ubezpieczenie w ramach I i II filaru jest obowiązkowe, w ramach III dobrowolne.

Dość szybko okazało się, że system ma sporo słabych punktów, a najważniejsze były dwa:

  1. Wirtualne konta w ZUS. Co prawda ZUS księguje składki na indywidualnych kontach, ale wszystkie pieniądze wydawane są na wypłatę bieżących świadczeń. Co więcej OFE nie wypłacają emerytury bezpośrednio, tylko przed przejściem na emeryturę przekazują zgromadzone środki stopniowo do ZUS, który wykorzystuje je, a jakże, na wypłatę bieżących świadczeń. W efekcie zadłużony ZUS, który musimy dofinansowywać ogromnymi kwotami z budżetu państwa, jest jedynym gwarantem „obowiązkowej" emerytury.
  2. Konstrukcja OFE. W swoim założeniu OFE miały być funduszami inwestycyjnymi zrównoważonymi, ale dość bezpiecznymi. Jednocześnie miały stymulować polski rynek kapitałowy. Dlatego podjęto dwie brzemienne w skutkach decyzje. Po pierwsze OFE mogły inwestować pieniądze tylko w Polsce, po drugie 60% składek musiały lokować w bezpiecznych papierach, co w tej sytuacji oznaczało Obligacje Skarbu Państwa. Tak więc 60% pieniędzy z OFE wędrowało z powrotem do Skarbu Państwa, gdzie były przeznaczane na zasypywanie dziury w ZUS-ie, tyle że po drodze przyszli emeryci pobierali skromne odsetki, a fundusze emerytalne słone prowizje. Dla instytucji finansowych była to żyła złota, dla emerytów i skarbu państwa już niekoniecznie. Część ekonomistów zarzucała, że system OFE przyczynia się do pogłębiania deficytu budżetowego, bez wyraźnych korzyści dla przyszłych emerytów.

Zmiany 2013 r.

Wzrost deficytu budżetowego po światowym kryzysie finansowym doprowadził do desperackich poszukiwań źródeł finansowania budżetu. Rząd Platformy Obywatelskiej postanowił sięgnąć po coraz mocniej krytykowane OFE.

W ramach zmian w systemie umorzono wszystkie obligacje państwowe znajdujące się w OFE, a ich wartość zapisano na indywidualnych subkontach przyszłych emerytów w ZUS. Jednocześnie do ZUS miała trafiać cała składka emerytalna. OFE przetrwały i dostały nawet możliwość inwestowania za granicą, ale jeśli przyszły emeryt chce korzystać z II filara musi to zadeklarować w ZUS. Jednak nawet wówczas do OFE trafia znacznie niższy procent składki niż przed 2013 r.

Reforma pozwoliła skokowo zmniejszyć zadłużenie państwa i zmniejszyła deficyt w ZUS. Jednak był to manewr czysto księgowy, teoretycznie bowiem tę kwotę rząd będzie musiał w przyszłości wypłacić jako emerytury. Cała „reforma" polegała więc na zamianie zobowiązań uwzględnianych w liczeniu długu publicznego na zobowiązania nieuwzględniane w tym wskaźniku. Dodatkowo potężny cios otrzymała Giełda Papierów Wartościowych w Warszawie, która straciła źródło stałego dopływu kapitału. Jeden z najdynamiczniejszych rynków w Europie pogrążył się w stagnacji.

Jednocześnie rząd podniósł wiek emerytalny do 67 lat dla kobiet i mężczyzn.

Przyszłość systemu emerytur

Prawo i Sprawiedliwość szło do wyborów 2015 r. m.in. pod hasłem „obniżenia wieku emerytalnego". I rzeczywiście, jedną z pierwszych decyzji nowych rządów był powrót do 65 lat dla mężczyzn i 60 dla kobiet. Ponadto z kręgu rządowego coraz głośniej dochodzą pomysły całkowitej nacjonalizacji OFE. O ile jednak umorzenie obligacji było stosunkowo prostą operacją księgową, o tyle przejęcie reszty majątku nie będzie łatwe.

Problemem są głownie akcje w posiadaniu OFE. Mało prawdopodobne jest ich upłynnienie i przekazanie pieniędzy do ZUS-u. Polska giełda nie byłaby w stanie wygenerować takiego popytu i nagła sprzedaż wszystkich akcji będących w posiadaniu OFE doprowadziłaby do krachu na skalę nieznaną nie tylko w Polsce, ale i w większości świata.

Drugim pomysłem jest zebranie wszystkich zasobów OFE w państwowym „superfunduszu". Właściwie w każdej większej polskiej spółce giełdowej kilku -kilkunastoprocentowe udziały ma jeden lub więcej z kilkunastu OFE na rynku. Gdyby je połączyć, oznaczałoby to w praktyce przejęcie kontroli przez państwo nad ogromną ilością firm notowanych na warszawskiej giełdzie. Może to przemawiać do obecnego rządu, ale wobec „koleżeńskiego" klucza nominacji na najważniejsze stanowiska w państwowych spółkach mogłoby to doprowadzić do rynkowej katastrofy.

Przed taką ewentualnością już zabezpieczają się spółki. CD Projekt, wydawca i producent gier komputerowych, wprowadził ostatnio zmiany w statucie, utrudniające wykorzystanie dużych, choć nie kontrolnych udziałów w firmie. Nad podobnym ruchem zastanawia się firma CCC, handlująca obuwiem.
Pod koniec grudnia 2016 r. z Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów wyszedł trzeci pomysł, by 25% akcji przenieść do Funduszu Rezerwy Demograficznej (taki fundusz "na czarną godzinę" utworzony przy okazji reformy 1999 r.) z zapisaniem ich wartości na subkoncie ZUS, a 75% przekazać do IKE.

Idea jest jak najbardziej sensowna - tańsze IKE, których nie da się tak prosto znacjonalizować jak OFE, faktycznie powinny lepiej zabezpieczyć polskich emerytów. Niestety komitet premiera Morawieckiego nie podał zbyt wielu szczegółów logistycznych tej operacji, a te będą skomplikowane.

W jakiej formie będą założone te IKE? Rachunku maklerskiego, czy funduszu inwestycyjnego? Kto i jak zdecyduje o tym, gdzie mają być zakładane? Co z osobami, które już mają IKE, np. w formie IKE-Obligacje czy IKE-Lokata? Jak przydzielane będą te akcje? Czy będzie można wypłacić pieniądze po opłaceniu podatku Belki, jak w przypadku "normalnego" IKE? Czy przeniesienie 25% do FRD nie spowoduje nadmiernej koncentracji kapitału w rękach państwa?

To tylko cześć pytań, na które trzeba będzie odpowiedzieć, ale obecny rząd wydaje się być zdeterminowany, by dokończyć rozpoczęty przez poprzednią ekipę demontaż OFE.

Nie sposób przewidzieć, jak będzie wyglądał system emerytalny, gdy zakończymy karierę zawodową. Jednak wobec ogromnej zmienności państwowego systemu, najlepiej liczyć na siebie i oszczędzać na emeryturę na własną rękę. Wtedy wszystko, co ewentualnie dostaniemy

Photo by rawpixel on Unsplash

Pobierz PDF i czytaj gdzie chcesz

Krzysztof Krzemień